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《财经》封面|国土厅长矿腐路

楼主:财经杂志 时间:2019-12-06 11:56:49


作者:《财经》记者 李恩树

来源:《财经》杂志2015年10月24日刊


在野蛮迅猛的中国矿业发展改革史中,矿产常与权力、腐败、暴富等字眼关联在一起。


矿业主管部门握有巨大的行政支配权,掌管着稀缺资源和政策产品,既可以对矿山企业或矿产品价格进行行政干预、准入限制和直接管制,也可以通过税收减免、低息色色影院、进出口许可证等形式对矿业市场间接干预,因此,资源市场在客观上存在大量的权力寻租空间。


矿产资源大省云南自然并不例外。云南以稀有金属资源闻名,都龙锡矿、兰坪铅锌矿、麻栗坡钨矿、东川博卡金矿等富矿驰名中外。


2013年至2014年,国家审计署对云南、山西、内蒙古、重庆等14个省(自治区、直辖市)2448宗矿业权出让交易及资金征管情况进行审计。在审计数目上,云南位列第三。


2015年2月6日审计结果出炉,自2004年以来,被审计的2448宗矿业权中,累计有806宗矿业权在出让和交易中存在违法违规事项,占比接近所审计矿业权数目的三分之一,云南占66宗。


在云南矿产资源并购整合大潮中,权力的身影闪烁其中。


十八大后云南落马的重量级官员名单中,与地矿领域保持千丝万缕关系的不在少数,或因地矿腐败落马,或强行行政干预,抑或直接插手分羹矿产利益。云南省委原书记白恩培、昆明市委原书记张田欣、云南省原副省长沈培平、国土资源厅原厅长林耘、文山州原副州长钱磊、玉溪市原市长雷毅等诸多官员都或多或少地插手矿企改制,甚至直接参与利益分配。


权力和利益在矿管灰域交织成一张政商网络,权力变现中,不少国有大矿被贱卖,国有资产流失。


从中可见,中国市场化资源配置机制尚不健全,行政权力在资源市场中欠缺约束,资源开采的审批权部分沦为“权力之手”的“寻租”工具,这些印迹在云南地矿腐败系列案中表露无遗。


——编者


成也地矿,败也地矿。


这八个字正是云南省国土资源厅原厅长林耘的半生写照。


57岁的福建莆田人林耘因在矿管领域能理善治,坐上云南省国土资源厅一把手交椅。但仅满半年便落于马下,事发正是源于云南地矿领域腐败系列案件爆发。


2014年8月5日,林耘因涉嫌玩忽职守罪被刑事拘留;同年9月30日因涉嫌滥用职权罪、受贿罪被执行逮捕。2015年2月17日,林案被红河州检察院提起公诉,7月23日,林耘因犯滥用职权罪、受贿罪,被法院判处17年有期徒刑,并没收个人财产人民币100万元。林耘未上诉。


法院认定,林耘共受贿近2200万元人民币、80万港元和7万美元的现金和财物。在其17项受贿事项中,有12项之多涉及矿产资源领域的请托。涉及滥用职权的两个犯罪事项,也与云南当地矿产探矿权、采矿权的审批转让有直接关系。


林耘主管或直接管理国土资源工作这段时间,与中国实行全国范围内的矿产资源整合并购时间高度重合。改革背景下,地方矿产利益被重新洗牌,带来很大权力寻租空间,林耘也借此与诸多矿企高管产生利益来往。


矿业整合背景


林耘与矿结缘始于其2006年就任文山州政府副州长时,从工作履历来看,正是这一工作变动使其得以分管国土资源工作,之后林耘开始频繁与矿企接触。


文山州地矿资源丰富,由于矿种多、储量大、品种较齐全,被誉为“有色金属王国中的王国”。


文山州下辖的麻栗坡县虽是国家级贫困县,但锡、钨等矿产让这里成为资本聚焦之地。在政府不断进行矿产资源整合后,到2012年底,该县探获钨矿资源储量53万吨,达到特大型规模,单体矿山储量跃居全国第二,钨矿品质及储量系中国罕见。


与许多资源型区域发展轨迹相同,因利益巨大但制度缺位,麻栗坡县钨矿早年也被许多矿企“野蛮占领”、“无序采挖”,大量“私矿”应运而生,不但产能低下,对麻栗坡县的生态环境也造成极大破坏。


因探矿、采矿权转让价长期低微,自2000年至2005年,麻栗坡全县167平方公里矿区的矿权,被当地企业及外省投资人瓜分一空。共有17家企业总计获得23项矿权,其中探矿权12项,采矿权11项(详情参见《财经》2008年第10期“麻栗坡矿争”)。


为解决这些问题,围绕麻栗坡钨矿改制的声音此起彼伏,政府也尝试付诸一定行动——由“一洞一证”变为“一片一证”,但这并未解决根本问题。


围绕矿权的争斗逐渐升级,不但私挖滥采的情况在加剧,外来矿企和地方村民冲突也时有发生,甚至还出现过村民闹事被击毙的事件。


2006年6月,麻栗坡县政府一纸通知勒令所有矿企停产。当年底,各矿产公司在等待复产时,国务院下发《对矿产资源开发进行整合的意见》,这启动了全国矿产资源整顿的大幕。对于麻栗坡县政府来说,矿产资源整合也意味着一个解决“全民开矿”顽疾、实现经济腾飞的机会。


这期间,紫金矿业、江西钨业、云南铜业等国内大型矿业集团频繁接触麻栗坡县政府,透露整合意向。


2007年1月,麻栗坡县政府向国内25家大型矿企发出整合该县矿产资源的邀请书。随后,云南锡业、紫金矿业、江西钨业、云南铜业、湖南有色等八家企业提交了整合方案。经公开招标,确定紫金矿业集团股份有限公司为麻栗坡县钨矿资源整合的唯一主体。


紫金矿业(HK:2899;SH:601899)先后在香港、上海两地上市,公司前身是成立于1986年的福建省国有独资企业——上杭县矿产公司。历经近30年的发展,紫金矿业迅猛崛起。据其官网介绍,紫金矿业目前形成了以金为主,铜、铅锌、钨、铁等基本金属并举的产品格局,目前在国内20多个省份和澳大利亚、塔吉克斯坦等多个国家有投资项目,是中国最大的黄金生产企业之一,是中国控制金属矿产资源最多的企业之一。


2007年2月,在协议签订后数日,注册资金1亿元的文山麻栗坡紫金钨业集团有限公司(下称紫金钨业)宣告成立,县政府以矿产资源作价占股51%,紫金矿业以全资子公司紫金矿业集团西南有限公司出资占股49%。当年11月,紫金矿业大举增资,合资公司注册资金增至10亿元,紫金矿业持股85%,县政府及当地一家矿业公司分持10%、5%的股份。


此次整合共波及矿区3个乡镇11个村委会112个村民小组近2万人,涉及原有矿权人17家,外地投资者达到了上百家,以及由当地村民私挖的难以数计的矿洞,涉及矿区面积130平方公里左右。


重新洗牌下,上百家矿权人以及地方村民利益需要深度调和,整合之难可以想象。整合改制中的诸多行政手续和许可事项也为权力带来了极大寻租空间。


权力干预


麻栗坡县钨矿系地方国有企业,其名下的南秧田钨矿是国家出资勘查并已探明的矿产地。


2007年9月16日,紫金钨业与麻栗坡县钨业有限责任公司(下称麻栗坡钨业)就南秧田钨矿采矿权及相关资产签订转让合同。


合同约定,资产对账交接完成后,南秧田钨矿采矿权的一切转让变更登记手续由紫金钨业负责办理。


麻栗坡钨业系麻栗坡县钨矿于2000年2月改制时所创,当时,麻栗坡荣治公司与文山蓝天矿业公司参与改制,改制后两公司与钨矿职工持股会共同组建麻栗坡钨业。


在2000年的改制中,各方均未明晰矿业权之一的采矿权价款。这一问题,一直延续至紫金矿业介入时仍未解决。于是,转让后的采矿权价款由谁缴纳,成为紫金钨业和麻栗坡钨业整合协商时的最大分歧。


“协商中比较艰难的问题是该矿系因国家出资探明矿产地形成的采矿权价款问题,按规定此价款应当由麻栗坡钨业缴纳,但该公司明确不愿意承担。”时任紫金钨业董事长李晓明称。


知情人士称,双方最后商定采矿权价款由紫金钨业负责缴纳,但由于签订合同的时间紧迫,该条款未在合同中明确。


2008年7月24日,紫金钨业向云南省国土资源厅提出南秧田钨矿采矿权的转让申请。


根据国务院《探矿权采矿权转让管理办法》、国土资源部《关于进一步加强探矿权采矿权价款管理的通知》及云南省《矿业权交易管理暂行办法》的规定,作为国家出资探明矿产地的南秧田钨矿,其采矿权转让应当由矿业权评估机构先对政府出资部分的矿业权价值进行评估,结果得到确认并缴纳价款后方可转让,未提交价款缴纳完结文件的,国土资源行政主管部门不得受理矿业权转让申请。


这意味着,未缴采矿权价款之前,采矿权无法进行转让。


为避开缴纳采矿权价款的问题,李晓明先后找过时任云南省国土资源厅矿管处处长蒋铮、储量处处长耿弘等人,但这些中层领导均表示无权解决该问题。


最终,李晓明找到时任云南省国土资源厅副厅长、分管全省矿产资源矿政管理工作的林耘,事情出现转机。


紫金钨业提出采矿权转让申请的两个月后,2008年9月,李晓明到省国土资源厅林耘的办公室,请其帮忙协调办理南秧田钨矿采矿权转让审批的事宜,并当场送其现金30万元。


林耘答应帮忙后,先找耿弘咨询了矿业权转让价款处置的相关政策,又召集耿弘和时任矿管处处长邹忠、交易中心主任段光耀一起开会商量讨论。耿弘在会上提出南秧田钨矿属于国家出资探明地,按规定需要缴纳采矿权价款后才能办理转让。


林耘让大家想想是否有变通处理的办法,耿弘又提出可以借资源整合的理由先把采矿权转让变更,价款以后再说。在其他人均表示同意的情况下,林最后签字审批同意了南秧田钨矿采矿权的转让。


后经耿弘、邹忠等人会签同意并上报林耘审核批准,紫金钨业于2009年4月29日取得南秧田钨矿采矿权。


实际上,紫金矿业介入整合并购伊始,就曾与时任文山州副州长的林耘结识。


2007年上半年,紫金矿业介入麻栗坡县钨矿进行整合并购时,为了让分管国土资源工作的林耘提供帮助,时任紫金矿业副董事长罗映南到林耘办公室,送给林现金30万元。


之后,紫金矿业个别高管与林耘频繁接触,这种合作一直延续到林调任云南省国土资源厅。


为了让林耘在麻栗坡钨矿并购及采矿权转让事宜上继续提供帮助,在2007年1月至2009年4月期间,李晓明在林耘的文山州政府办公室、云南省国土资源厅办公室等地,先后三次送给林耘现金2万元、20万元、30万元,并送给林耘一根重98克的金条。


根据云南省国土资源厅于2014年12月12日对南秧田钨矿采矿权作出的评估报告,12月30日,省国土资源厅备案并确定南秧田钨矿采矿权价款为4158.81万元。


因林耘受贿并滥用职权的行为,使得涉案企业在当时躲掉了这笔采矿权转让款。


违规操作探矿权转让


调任云南省国土资源厅副厅长开始分管全省矿产资源矿政管理工作后,林耘继续在地矿领域施展影响,所不同的是,其影响力由文山州扩至全省。


2008年6月,玉溪一达工贸有限公司以150万元的价格将玉溪华宁县母姑得铅锌矿探矿权转让给国有企业云南泰兴矿业有限公司(下称泰兴公司)。


2008年8月21日,泰兴公司又与民企玉溪华达矿业有限公司(下称华达公司)签订母姑得铅锌矿探矿权转让合同,以1700万元的价格将母姑得铅锌矿和白沙沟铅锌矿探矿权转让给华达公司。


后由华达公司于2009年4月向云南省国土资源厅提出该探矿权的转让申请。


根据《云南省探矿权采矿权管理办法》、《云南省国土资源厅关于进一步规范矿产资源勘查登记管理的通知》的规定,探矿权再次转让,持勘查许可证工作须满两年,且国有企事业单位申请转让探矿权,应征得主管部门的同意,通过评估和招标、拍卖、挂牌程序进行转让。


探矿权出让方泰兴公司为国企,持有该探矿权证未满两年,按照上述规定,并不能进行探矿权转让。


为此,华达公司股东罗明辉找到林耘,请求在该探矿权转让审批手续上给予帮助。


华达公司提出转让申请时,林耘找到邹忠,让他收到母姑得铅锌矿的探矿权转让报件时尽快审查、抓紧办理。邹收到报件后,便迅速将该事项交待给时任矿管处副处长何祥昆和具体经办人周海。


2009年6月,何祥昆将泰兴公司转让母姑得铅锌矿探矿权的报件分给工作人员周海审查,同时邹忠也告诉周海此报件是林耘催办,让其抓紧办理。


周海审查后发现该报件存在诸多问题,如泰兴公司是国企,且持勘查许可证的时间未满两年等。


周海、何祥昆将问题向林耘作了汇报,林当场指示用变通的办法尽快办理。


知情人称,此后,周海根据邹忠的安排,提出泰兴公司系非国有企业及持有探矿权证已满两年的虚假审查意见,经相关部门会签同意后,报林耘审核批准,将母姑得铅锌矿探矿权违规转至华达公司名下。


但该探矿权能否转让一直存有争议,据林耘的辩护人、北京市惠诚律师事务所高级合伙人律师薛起堂介绍,《云南省探矿权采矿权管理办法》第15条列明了探矿权转让的条件,其中之一为“自颁发勘查许可证之日起满2年,或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源”。泰兴公司转让母姑得铅锌矿探矿权时,发现勘查作业区内有进一步勘查的矿产资源,这可以通过2009年的《探矿权转让申请审批表》佐证,其中明确提到“勘查报告显示发现了可供进一步勘查的矿产地”,说明持勘查许可证工作不需要满两年也可以转让,所以林耘并未要求下属违规办理,仅告知“尽快办理”,林耘不应负主要责任。


事后来看,林耘在违规审批转让探矿权等事件中,司法机关并未认定其收受任何财物及好处,据知情人士透露,该事件并非林所主导,系其他在云南具有能量的官员所授意。


助力矿企突破层层审批


华达公司在获得华宁县母姑得铅锌矿探矿权后,于2010年5月11日向云南省国土资源厅提交母姑得及白沙沟铅锌矿变更勘查矿种为磷矿的请示。


云南省玉溪市华宁县拥有丰富的矿产资源,尤以磷矿为重,现已探明的磷矿储量在4.38亿吨以上,平均品位24.2%。


2007年初,华宁县政府出资对全县磷矿初步勘查完毕后,根据矿产资源整合的相关政策,于2008年9月将全县的磷矿资源有偿配置给云天化集团有限责任公司(下称云天化集团),并签订磷矿资源合作开发协议,将华宁县大树村磷矿资源优先配置给云天化集团进行整合。


由于大树村矿区的部分地理经纬度坐标与母姑得矿区重合,华宁县国土资源局为避免出现磷矿探矿权争议和纠纷,于2010年向省国土资源厅递交《华宁县人民政府关于暂缓华宁县母姑得磷矿详查报告评审的函》等文件。


上述文件是华宁县国土资源局在接到省国土资源厅通知参加母姑得磷矿详查报告评审会议后提交,评审会因此暂停一周多。


之后,林耘打电话给云南省国土资源厅储量评审中心询问评审情况,并指示时任储量评审中心副主任白平与华宁县方面协调,尽快完成评审程序。


在白平的协调下,省厅于2010年12月16日继续召开评审会,会上,华宁县国土部门再次表达了不同意变更矿种探矿权的意见,但会议还是原则上通过了母姑得磷矿详查报告。


华达公司于2011年5月又提出将该探矿权勘查矿种变更为磷矿详查的申请。


实际上,2011年度云南省国土资源部门年度矿业权出让计划中并没有母姑得磷矿探矿权(详查)的出让计划。


华达公司利用林耘进行干预。华达公司股东罗明辉、姚伟找到林耘,请求在办理变更母姑得矿区勘查矿种为磷矿的审批手续方面给予帮助。于是在华达公司提出申请时,林耘让邹忠收到申请报件后尽快审查办理。


经办人罗文全审查报件后,发现其中存在诸多问题。


根据云南省政府《关于进一步加强保护与合理开发磷矿资源的若干意见》、《云南省磷矿资源整合方案》及云南省政府办公厅《关于组织实施云南省磷矿资源整合方案的通知》的规定,云南省在加强对磷矿资源合理开发、将磷矿资源配置给优势企业的政策背景下,于2008年8月26日起已暂停磷矿探矿权的行政审批。


根据国家相关规定,从事地质勘查详查阶段的矿产勘查工作,勘查单位必须具有乙级以上资质,而华达公司委托的勘查单位云南玉溪泰源矿业有限公司只具备丙级资质,其作为母姑得磷矿详查的勘查单位,不符相关规定。


又根据国土资源部《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》、《地质勘查单位从事地质勘查活动业务范围规定》,云南省国土资源厅《关于进一步规范矿产资源勘查登记管理的通知》及《关于进一步规范探矿权采矿权管理的若干规定》的规定,变更探矿权矿种须经省储量评审机构专家论证,应提交与项目所在地政府签订的行政合同,应提交市、县国土资源局审查意见,委托的勘查单位应具备详查资质。


综合上述规定,罗文全发现该报件材料不全,缺少省储量评审机构出具的专家论证意见、华达公司与华宁县国土资源局签订的合同以及华宁县、玉溪市国土局的审查意见等材料。


于是,罗文全向邹忠汇报了报件中存在的问题,邹忠也向林耘作了汇报,但林耘让邹想办法尽快办理。


罗按要求填完初审意见,邹忠就直接进行了审批。


另一方面,省国土资源厅评审中心也于2011年11月2日正式出具评审意见书并进行了备案,而在之前的2011年7月29日,林耘已审批同意了母姑得铅锌矿探矿权勘查矿种变更为磷矿详查。


在申请变更勘查矿种相关必备材料不齐全、勘查单位不具备相应资质的情况下,国土资源厅矿产开发管理处却出具了材料齐全、勘查单位资质符合规定的初审意见,经林耘审核批准,并代表省国土资源厅与华达公司签订了《探矿权出让合同》。


这使得华达公司可以突破层层审批困难,于2011年10月10日,仅支付6万元出让金便取得价值7272.5万元的母姑得磷矿探矿权。


扣减华达公司前期投入的勘查费用约278万元,造成国家财产损失近7000万元。


知情人士介绍,根据规定,铅锌矿属于高风险矿,而磷矿属于低风险矿,勘查矿种由高风险矿种变更为低风险矿种,原则上是不允许的;确系勘查过程中新发现的可以变更,但需进行评估,评估后的价款就是探矿权价款,矿权人必须补交,华达公司仅缴纳6万元出让金,便取得母姑得磷矿几千万元的探矿权显然不符合规定。


按照此种手法,林耘进行权力干预的身影还出现在多家矿企的行政审批之中,受贿金额也由万元至数百万元不等,但随着法槌落下,其权力变现的矿管之路戛然而止。



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